燕继荣、刘伦丨中国县域发展与治理现状评估—基于“经济-社会-环境”协调发展的综合分析

摘要：中国进入新发展阶段，协调发展成为实现“强国”目标的重要任务，县域发展与治理在中国式现代化进程中的重要性更加凸显出来。研究采集多源数据，对全国1866个县域在经济、社会、环境三大维度的发展与治理状况进行全景分析，研究聚类识别出县域发展状况的六大类型，提出“补短板、强协调”“提升底线，分类施策”的县域治理原则，以及在经济发展方面进行基于比较优势的精明发展、在社会治理方面进行均等化公共服务供给与结构重塑、在生态治理方面进行基于产业荷载的梯度补齐等具体发展建议。

关键词：县域；协调发展；县域经济；公共服务

【作者简介】

燕继荣，365体育投注_365比分网直播￥app官网合作网站政府管理学院教授、院长，365体育投注_365比分网直播￥app官网合作网站国家治理研究院研究员，365体育投注_365比分网直播￥app官网合作网站公共治理研究所研究员。主要研究领域为政治学理论、中国政治发展、国家治理、公共治理、社区治理等。著有《国家治理及其改革》《社会资本与国家治理》《政治学十五讲》等，主编《发展政治学》《国家治理评估研究》等。

刘伦，365体育投注_365比分网直播￥app官网合作网站政府管理学院长聘副教授，主要研究领域为城市智能治理、数字治理、城市系统模拟与政策评估等。著有《智能化城市管理研究：新数据、新技术与人机协同决策》等，在Cities、Computers Environment and Urban Systems、npj Urban Sustainability、Nature Cities、《中国行政管理》等领域权威期刊发表中英文论文40余篇。

【文章主要观点】

一、县域——国家协调发展的重要场域

习近平总书记指出：“协调是持续健康发展的内在要求。”随着我国发展阶段的演进，发展不平衡不充分的问题凸显，逐渐成为制约高质量发展的主要挑战。进入新时代，协调发展更被确立为新发展理念的核心组成部分。县域是国家行政体系的基本单元，是以县城为中心、以建制镇为节点、以广大农村为腹地的区域。就规模而言，县域占据了我国80%以上的国土面积，承载了60%的人口；就结构而言，县域城乡并存、连接城乡，是协调发展的重要实践单元。随着我国进入新发展阶段，县域治理的重要性不断提升。

然而，县域治理也是一项高度复杂的课题。我国目前共有1866个县域，数量庞大，遍布全国，地区资源禀赋的多样性与社会经济发展的不均衡性在县域层面有着充分体现。从人口规模来看，人口最多的县域有870万常住人口，最少的不到1万人；从经济发展水平来看，县域人均地区生产总值最高可达21.5万元，最低者仅为2万元；从发展定位来看，333个县域位于国家主体功能区划中的重点开发区，44个位于优化开发区，1489个位于具有生态涵养职能的限制开发区。这些巨大差异决定了县域治理无法遵循单一模式。

二、协调发展视角下的县域指标体系构建

协调发展认识的形成来自于马克思政治经济学、区域经济学的学理分析，以及人类社会发展实践的长期总结。基于协调发展理论分析，本文构建了由“经济—社会—环境”三大维度构成的县域发展与治理指标体系。在经济维度，从整体水平与特色优势两方面进行评估，整体水平以人均GDP表征，特色优势以县域出口量最大的货物品类的出口金额表征。社会维度分为公共服务供给与社会和谐安定，公共服务聚焦高质量医疗，以万人三级医院数量评估；社会和谐安定以万人均刑事案件数量与民事案件数量表征。环境维度选取空气质量与水体质量两项核心指标，分别以年均PM2.5浓度和水质级别评估。

图1 协调发展内涵

表1 县域发展与治理指标体系

说明：人均数据全部使用常住人口，来自各县发布的年度统计公报，更新至2023年。

三、当前县域发展与治理状况指标评估

（一）经济维度：东北与西南相对薄弱

县域人均GDP从1万元到几十万元不等。人均GDP较高的县域主要分布在东南沿海及西北资源型地区，人均GDP较低的县域主要位于西部和东北地区以及河北、湖南、河南、山西等地。在特色优势方面，中部和东部地区的县域产品特色优势明显高于其他地区，以山东至广东的沿海地区最为突出。

从产业结构来看，目前以第三产业为主导产业的县域数量最多，约占60%；其次为第二产业主导，约占35%，主要位于西北资源型地区；第一产业为主导的县域数量最少，仅占约5%，主要位于东北等粮食主产区。人均GDP位于前十位的县域全部以二产为主导，人均GDP位于底部四分位的县域中约80%以三产为主导，这些县域的三产以服务本地生活消费为主，缺乏对外辐射能力。发展经验表明，虽然县域经济整体存在二、三产业占比提升趋势，但在大部分情况下，只有二产能够成为县域经济的长期稳定动力。一产发展需要与二产、三产紧密结合，通过延伸产业链提升增加值。

图2 县域人均GDP及其变化趋势

在特色优势方面，以县域最大品类的出口产品规模衡量，中部和东部地区的县域产品特色优势明显高于其他地区，以山东至广东的沿海地区最为突出，此外，东北东部县域也具有较大的单品类产品出口（图3）。值得注意的是，这些县域的人均GDP并不一定处于全国前列，但较大的单品类出口数额说明县域经济已形成一定特色优势，具有比较优势发展潜力。

图3 县域产业特色优势水平

（二）社会维度：公共服务北低南高，社会治理各有短长

在医疗公共服务的高质量供给方面，全国共有493个县已建有三级医院，占县域总数的四分之一。拥有三级医院的县域主要集中在南方地区，呈现显著南北差异。如要达到每个县建有至少一个三级医院的公共服务供给水平，全国还需建设升级约1400个三级医院。

图4 县域高质量医疗服务分布

在社会安定和谐方面，万人均刑事案件数量中位值为1.8件，万人均民事案件数量中位值为31.1件，县域之间存在显著差异。从地域分布来看，人均刑事案件与民事案件数量均成混杂分布，各区域均有数量突出地区。如将目前人均刑事与民事案件数量超过中位值的县域案件数量降至中位值水平，则需减少5.8万件刑事案件与80万件民事案件，分别为相应县域现有案件数量的36%与30%。

图5 县域刑事与民事案件人均数量

（三）环境维度：华北东北短板明显

空气质量方面，PM2.5平均浓度中位值为73；水体质量方面，平均水质级别指数中位值为1.3。空气质量较低的区域主要集中在华北南部、华东北部、华中地区以及部分东北地区；水体质量较低的区域主要分布在华北南部、华东和华中北部、部分东北地区以及云南。值得注意的是，尽管生态环境质量存在明显的东西分异，但在经济活动集中的东部地区，环境污染程度与经济发展水平并未表现出明显的相关性，浙江、福建两省形成了经济发展与自然环境和谐共生的示范。如将当前空气质量与水体质量低于中位水平的县域提升至中位水平，则其空气与水体污染指数还需分别降低80%与22%。

图6 县域空气与水体质量情况

（四）县域发展与治理状况类型分布

基于各维度指标进行聚类分析，可将县域分为六类：A型产业发达型，经济发展和公共服务水平较高，但生态环境和社会和谐排序较低，主要分布在东部沿海；B型资源发达型，经济发展水平和生态环境质量较高，但公共服务和社会和谐排序较低，主要分布在西北资源型地区；C型中等I型，经济发展和生态环境处于中游，公共服务供给水平较高，社会和谐排序较低；D型中等II型，各维度均处于中游，社会和谐排序较高，C、D型散布于中部和西南地区；E型整体落后型，各维度均较低，社会和谐处于中游，主要分布在东北地区；F型生态涵养型，经济发展水平较低，但生态环境质量和社会和谐度较高，主要分布在西南地区。

表2 县域分型画像

图7 各类型县域的区域分布

四、“补短板、促协调”的县域治理进路

（一）总体原则：提升底线，分类施策

在县域发展与治理中，经济发展水平构成基础性条件，深刻影响着其他各方面发展治理路径的制定。第二产业是推动县域经济增长的核心动力。然而，未来国际国内新形势将突出体现为市场增量不足，难以消化更大规模的制造业产品，决定了县域经济发展不能再延续“齐上大上”的传统路线。受区位条件、人力资本等关键要素制约，各县域经济发展潜力存在客观差异，必须遵循分类施策的科学原则，避免以统一的发展目标衡量所有县域。

（二）县域经济发展：基于比较优势的精明发展

县域经济发展需遵循基于比较优势的精明发展理念。产业发展较为成功的县域往往能够准确把握并充分发挥自身比较优势，或依托毗邻大城市的区位条件承接产业外溢，或立足农业基础延伸产业链。对于不靠近核心城市群、也欠缺特色农业或自然资源的县域，需依据国家主体功能区战略开展系统评估和精准定位，加快推进县域治理考核机制改革，构建差异化、综合性的评价体系。

目前，人均GDP位于中位值以下的县域共有约3.6亿人口，人均GDP平均为3.8万元。在人口规模不变的条件下，全部达到全国县域人均GDP中位值水平还需4.8万亿经济规模。在制造业产能过剩背景下，一产产业链延伸与升级是落后县域实现经济增长的优选路径。

六类县域可分别采取差异化发展策略：A型推动产业高端化与绿色化转型；B型推进资源型产业绿色可持续发展，提前布局替代产业；C、D、E型客观评估产业发展潜力，避免盲目投资，优先保障基本公共服务和生态安全；F型探索生态产业化路径，实现生态产品价值。

（三）县域社会治理：均等化公共服务供给与结构重塑

无论县域处于何种发展定位，其根本任务始终是满足居民对美好生活日益增长的需求，提供地区间、城乡间均等的公共服务保障，并推动县域现代和谐社会塑造。公共服务均等化是中国式现代化的重要原则，若我国能在县域层面广泛实现优质公共服务的全面覆盖，不仅是治理效能的重要体现，更可成为彰显中国式现代化道路吸引力的关键实践。

六类县域的社会治理策略应有所侧重：A型依托产业基础补齐公共服务短板；B型协调资源收益与公共服务投入，增强软性服务供给；C、D型借助原有优势推动服务提质扩容；E型强化上级财政转移与资源扶持，优先保障基本公共服务供给；F型探索生态补偿与公共服务联动机制。

（四）县域生态治理：基于产业荷载的梯度补齐

东、西部地区承载的产业强度不同，分别处于国家主体功能区规划中的不同定位，不宜简单以同一标准要求各地达到相同的生态环境质量水平。各地应立足自身产业规模、类型及资源禀赋，科学设定差异化的生态环境质量提升目标，实施“梯度补齐”策略。A型需推进既有产业绿色转型和新旧生产力转换；B型关注少数生态落后县域，转变资源开发方式；C、D型立足本地实际，探索符合自身条件的生态环境提升路径；E型与F型在坚持生态优先基础上发展绿色产业，促进生态保护与民生改善协同发展。

本文原载于《治理研究》2025年第6期，系2025年度国家社科基金重大委托项目“中国公共管理自主知识体系的构建研究”阶段性成果。